Щодо публічних застережень Європейської Бізнес Асоціації до
проекту Закону України «Про захист прав споживачів» (реєстр.№6134)
За результатами розгляду та опрацювання у Комітеті з питань економічного розвитку відкритого звернення Європейської Бізнес Асоціації (далі – Асоціація) із застереженнями до проекту Закону «Про захист прав споживачів» (реєстр №6134 від 05.10.2021 р.) (далі – Законопроект), опублікованого, в тому числі – на веб-сайті ЄБА, висловлюємо щиру вдячність Асоціації за виявлений інтерес до Законопроекту і надані застереження до нього та повідомляємо наступне.
На засіданні Комітету 20 грудня 2022 року було ухвалено рішення рекомендувати Верховній Раді України прийняти згаданий Законопроект у другому читанні та цілому.
Зазначимо, що підготовлений до другого читання Законопроект дозволить: досягти сумісності між системами захисту прав споживачів України та ЄС; підвищити рівень захисту прав споживачів, зокрема у сфері електронної торгівлі; створити рівні умови для чесної конкуренції суб’єктів господарювання; підвищити рівень споживчої грамотності населення; усунути можливості для нечесних комерційних практик; передбачити запровадження дієвого механізму позасудового врегулювання споживчих спорів; підвищити роль громадських об’єднань споживачів в системі захисту прав споживачів.
Під час розгляду підготовленого до другого читання Законопроекту на засіданні Комітету 20 грудня 2022 року було прийнято рішення врахувати низку пропозицій, у тому числі, які стосуються запровадження дієвого механізму захисту прав споживачів та узгоджуються із курсом держави на дерегуляцію підприємницької діяльності.
Стосовно відповідності та узгодженості з законодавством ЄС про захист прав споживачів запропонованих пропозицій до Законопроекту про розширення сфери дії Закону слід зазначити, що запропоновані Комітетом пропозиції до Законопроекту повною мірою узгоджуються, зокрема із пунктом 22 преамбули Директиви 2019/771 Європейського Парламенту і Ради (ЄС) від 20 травня 2019 року, на який посилається Асоціація, який визначає, що «означення терміну «споживач» повинне охоплювати фізичних осіб, які діють поза рамками своєї комерційної, господарської, ремісничої чи професійної діяльності. Однак у випадку договорів подвійного призначення, коли договір укладено для цілей, які перебувають частково в рамках, а частково виходять поза рамки комерційної діяльності особи, а самі цілі комерційної діяльності є обмеженими настільки, щоб не бути головними цілями укладення договору, держави-члени також повинні мати право визначати можливість та умови, на яких така особа може вважатися споживачем.».
Крім того, пропозиції за своєю суттю повністю відповідають пунктам 21 та 64 преамбули Директиви 2019/771 Європейського Парламенту і Ради (ЄС) від 20 травня 2019 року, які передбачають, що «Держави-члени також повинні мати право розширити застосування норм цієї Директиви на договори, що виключені зі сфери регулювання цієї Директиви, або будь-яким іншим чином регулювати такі договори. Наприклад, держави-члени повинні мати право розширити захист, наданий цією Директивою споживачам, також на фізичних або юридичних осіб, які не є споживачами у розумінні цієї Директиви, наприклад, на неурядові організації, стартапи або МСП».
«Фізичним або юридичним особам, які згідно з національним правом вважають такими, що мають законний інтерес у захисті договірних прав споживачів, необхідно надати право ініціювати провадження в суді або в адміністративному органі, що має компетенцію ухвалювати рішення за результатами розгляду скарг або ініціювати відповідні судові провадження.».
З зазначених норм випливає, що юридична особа та фізична особа – підприємець, можуть підпадати під споживчий захист, а обмеження дефініції споживача виключно до фізичної особи має інформативне значення, та дозволяє виключити правочини, безпосередньо не пов’язані з їх господарською або професійною діяльністю.
Доцільно звернути увагу на практику, яка склалася в деяких державах членах ЄС, відповідно до якої до споживачів можуть відноситися не тільки фізичні особи. До прикладу, у Греції, в кожному окремому випадку необхідно переконатися в тому, що відповідна фізична особа або юридична особа потребує захисту як споживач у договорі, укладеному за межами її підприємницької або торгової діяльності. У судовій практиці Франції, споживачем розуміють як фізичну так і юридичну особу, що укладає договір, безпосередньо не пов’язаний із її професійною діяльністю. Суд, при розгляді справи, виходить із розуміння поняття споживача у широкому значенні, із зазначенням, що головним критерієм застосування споживчого захисту є з’ясування мети укладеного договору, не пов’язаної із бізнес-діяльності особи.
У Великій Британії, відповідно до пункту 1 статті 12 Закону про недійсні умови договорів 1977 (Unfair Contract Terms Act 1977) підприємства, що здійснюють операції за межами звичайної ділової мети можуть підпадати під розуміння споживача. У внутрішньому законодавстві Австрії, Бельгії, Чеської Республіки, Данії, Франції, Греції, Угорщини, Словаччини (з деякими винятками) і Іспанії, юридичних осіб розуміють як споживачів у договорах, укладених з приватною метою. Особливістю Німецького законодавства про захист прав споживачів є те, що воно поширюється і на працівників, що здійснюють професійну діяльність. Таким чином, зазначений підхід ставить на перше місце не суб’єктний склад договору, а об’єкт договору та мету, що переслідується сторонами.
У Директиві 2011/83/ЄС про права споживачів зазначено, що держави-члени ЄС повинні, відповідно до законодавства ЄС, зберегти свою компетентність у використанні положення цієї Директиви до сфер, не охоплених його застосуванням. Держави-члени ЄС, до прикладу, можуть прийняти рішення про розширене застосування цієї Директиви до юридичних осіб, чи фізичних осіб, які не є споживачами в розумінні цієї Директиви.
Щодо утворення в системі захисту прав споживачів двох нових уповноважених органів, які, на вашу думку, начебто матимуть розширені нетипові повноваження з контролю за діяльністю суб’єктів господарювання та притягнення їх до відповідальності, а також начебто визначення додаткового адміністративного та фінансового навантаження для суб’єктів господарювання, слід звернути вашу увагу, що відповідно до положень Законопроекту (як прийнятих у першому читанні, так і підготовлених до другого читання) контроль щодо додержання суб’єктами господарювання вимог законодавства про захист прав споживачів та притягнення їх до відповідальності, здійснюються виключно органами державної влади, зокрема компетентним органом. Ця норма є вичерпною.
Положення ж, якими до другого читання доповнюються статті 35 та 36 Законопроекту, стосуються виключно визначення функцій органів, відповідальних за позасудове врегулювання спорів та участі громадських об’єднань у сфері захисту прав споживачів, що в повній мірі відповідає положенням статті 23 Директиви Європейського Парламенту і Ради 2011/83/ЄС від 25 жовтня 2011 року, якими визначено:
«Держави-члени гарантують наявність належних і дієвих засобів для забезпечення дотримання цієї Директиви.
Засоби, зазначені у параграфі 1, включають положення, відповідно до яких один або більше із зазначених нижче органів, визначених національним правом, можуть згідно з національним правом звертатися до судів або компетентних адміністративних органів для забезпечення застосування національних положень, що транспонують цю Директиву:
(a) публічні органи або їх представники;
(b) організації споживачів, що мають законні інтереси у сфері захисту споживачів;
(c) професійні організації, що мають законні інтереси діяти.».
Більше того, практика Європейського Союзу у сфері захисту прав споживачів свідчить, що гарантування захисту прав споживачів, створення відповідного інструментарію для можливості споживачів захистити власні права та для формування міцної бази, здатної забезпечити ефективну реалізацію законодавства про захист прав споживачів в ринкових умовах необхідним є представництво інтересів споживачів та їхня участь у реалізації законодавства про захист прав споживачів через недержавні (громадські) організації.
Отже, для створення ефективної системи захисту прав споживачів, за висновками Комітету, необхідним є залучення громадських об’єднань, зокрема, до формування позасудового органу розв’язання спорів. Про це наголошується і в рекомендаціях Європейської Комісії 98/257/ЄС від 30.03.1998 р. «Про принципи, які застосовуються до органів, відповідальних за позасудове врегулювання спорів про захист прав споживачів».
Створення комісії з питань позасудового розгляду спорів, як органу позасудового розв’язання спорів, повністю відповідає Рекомендаціям Європейської Комісії 98/257/ЄС від 30.03.1998 р. «Про принципи, які застосовуються до органів, відповідальних за позасудове врегулювання спорів про захист прав споживачів».
Крім того, звертаємо вашу увагу на те, що в пропозиціях до Законопроекту визначено, що до складу комісії з питань позасудового розгляду спорів можуть входити не лише представники компетентного органу та Спілки, а й представники інших державних органів, органи місцевого самоврядування, об’єднання підприємств, наукові установи, організації, а також науковці, фахівці, спеціалісти та інші особи, як раз з метою забезпечення безпристрасності органу та ефективності процедури позасудового розв’язанням спорів.
У Рекомендаціях Європейської Комісії 98/257/ЄС від 30.03.1998 р. «Про принципи, які застосовуються до органів, відповідальних за позасудове врегулювання спорів про захист прав споживачів» зазначається, що «…досвід, отриманий декількома державами-членами доводить, що альтернативні механізми позасудового врегулювання спорів про захист прав споживачів - за умови дотримання певних важливих принципів - приносять добрі результати, як для споживачів, так і для фірм, шляхом зменшення витрат на врегулювання спорів про захист прав споживачів та тривалості провадження».
Щодо питання, яким чином буде обиратись Спілка та чи будуть приймати в цьому участь суб’єкти господарювання, зазначаємо наступне.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про громадські об'єднання» визначено, що «громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Громадське об'єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.
Громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Громадська спілка - це громадське об'єднання, засновниками якого є юридичні особи приватного права, а членами (учасниками) можуть бути юридичні особи приватного права та фізичні особи».
Отже, із зазначеного випливає, що членами (учасниками) громадської спілки можуть бути будь-які юридичні особи приватного права та фізичні особи.
Стосовно вашої думки щодо начебто монополізації сфери та визначення тільки однієї спілки з законодавчими повноваженнями слід зазначити, що жодного обмеження споживачів об’єднуватись у громадські формування, а об’єднанням - вступати у профільну спілку ніколи не було в законодавстві України і, звісно, законопроектом не створюється. Визначення однієї спілки, до якої можуть входити будь-які (всі) громадські об’єднання споживачів є загальновживаною практикою, яка зумовлена тим, що споживач має розуміти, до кого йому звертатись за захистом, окрім суду.
Звертаємо додаткову увагу на те, що згідно з пропозиціями до Законопроекту Спілка не є суб'єктом владних повноважень та не здійснює організаційно-розпорядчих, адміністративно-управлінських функцій, а висновки надані Спілкою мають виключно консультативний, інформаційно-аналітичний (рекомендаційний) характер.
Більш того, споживачі ніяким чином не обмежуються в праві на звернення за захистом своїх прав до інших суб’єктів системи захисту прав споживачів, а саме: до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері захисту прав споживачів, або до компетентного органу, або до інших державних органів, які здійснюють захист прав споживачів у відповідних сферах, або органів місцевого самоврядування, або до суду.
Пропозиціями до Законопроекту пропонується виключити з суб’єктів системи захисту прав споживачів саморегулівні організації, оскільки саморегулівні організації, згідно мети їх створення, при розгляді спорів у сфері захисту прав споживачів завжди будуть захищати інтереси суб’єкта господарювання в певній галузі виробництва товарів, що як раз порушує принцип пріоритетності прав та інтересів споживачів перед будь-якими іншими інтересами і цілями суб’єктів господарювання та не дозволить бути неупередженими при врегулюванні споживчих спорів.
Передбачена в пропозиціях до Законопроекту необхідність визначення суб’єктами господарювання осіб, відповідальних за захист прав споживачів на об’єктах, де продаються товари чи надаються послуги, що на практиці реалізується не складніше, ніж призначення відповідальних за охорону праці чи протипожежну безпеку, дозволить надати споживачам оперативну форму захисту їх прав, окрім судової, та забезпечити оперативний контроль, як за захистом прав споживача, так і внутрішній контроль за захистом прав продавця від недобросовісного споживача.
Так, з метою захисту прав споживачів пропозиціями до Законопроекту пропонується надати компетентному органу повноваження провадити контрольні перевірки щодо дотримання суб’єктами господарювання вимог законодавства про захист прав споживачів, що повністю відповідає статті 24 Директиви Європейського Парламенту і Ради 2011/83/ЄС від 25 жовтня 2011 року в якій визначено, що «Держави-члени повинні встановити правила щодо санкцій, що застосовуються до порушень національних положень, ухвалених відповідно до цієї Директиви, та вживати усіх заходів, необхідних для забезпечення виконання таких правил. Передбачені санкції повинні бути дієвими, пропорційними і стримувальними».
Крім того, на виконання пункту 61 преамбули Директиви 2019/771 Європейського Парламенту та Ради від 20 травня 2019 року, пропозиціями до Законопроекту пропонується для захисту прав споживача визначити механізм визначення відшкодування шкоди, який в повній мірі відповідає тексту цього пункту, зокрема: «принцип відповідальності продавця за збитки є істотним елементом договорів купівлі-продажу. Споживачі повинні мати право вимагати відшкодування будь-якої шкоди, спричиненої порушенням продавцем цієї Директиви, у тому числі збитків, заподіяних внаслідок невідповідності. Таке відшкодування повинне забезпечити споживачу якомога краще становище, в якому він опинився б, якби товари відповідали договору. Оскільки існування такого права на відшкодування збитків уже забезпечено в усіх державах-членах, ця Директива не повинна обмежувати національні норми, що стосуються відшкодування споживачам шкоди, спричиненої порушенням таких норм. Держави-члени також повинні мати право вільно регулювати право споживачів на відшкодування в ситуаціях, коли ремонт або заміна спричиняли значні незручності або були виконані із затримками.».
Отже, для забезпечення реалізації права споживача на відшкодування шкоди пропозиціями до Законопроекту пропонується внести відповідні зміни до діючих норм законодавства, зокрема до абзацу 2 частини 3 статті 23 Цивільного кодексу України.
Зауважимо, що Законопроект розроблений з метою наближення національного законодавства про захист прав споживачів до законодавства Європейського Союзу та гармонізації системи захисту прав споживачів в Україні з принципами, підходами та практиками ЄС.
Тому, при підготовці Законопроекту до другого читання Комітетом було враховані всі пропозиції, які відповідають положенням статті 1 Директиви 2019/771 Європейського Парламенту та Ради від 20 травня 2019 року, а саме: «метою цієї Директиви є сприяння належному функціонуванню внутрішнього ринку із одночасним забезпеченням високого рівня захисту прав споживачів шляхом встановлення спільних норм, що стосуються деяких вимог до договорів купівлі-продажу, укладених між продавцями та споживачами, зокрема норм щодо відповідності товарів договору, засобів правового захисту у разі їхньої невідповідності, методів використання таких засобів правового захисту та комерційних гарантій».
Враховуючи наведене, слід зазначити, що на наше переконання підготовлений до другого читання Законопроект забезпечує високий рівень захисту прав споживачів і дозволяє ефективно використовувати систему захисту прав споживачів.
Підготовлений до другого читання Законопроект відповідає принципам, підходам та практикам ЄС та адаптує законодавство України у сфері захисту прав споживачів до європейського законодавства, а також створює чесну, дієву та не корумповану систему захисту прав споживачів.
Голова Комітету Д.А.НАТАЛУХА