Анатолій ГІРШФЕЛЬД,виконавчий директор Національного комітету
з промислового розвитку України,народний депутат України, 
Олена САЛІХОВА, секретар Національного комітету з промислового розвитку України

Ухвалений Верховною Радою України 7 грудня 2017 р. за основу законопроект №7206, він же «Купуй українське», став лакмусовим папірцем, що показав реальне ставлення до промислового майбутнього України тих, хто називає себе реформаторами. У кращих традиціях інформаційної атаки, чиновники та експерти, розпещені зарубіжними грантами, маючи слабке уявлення про індустріальний потенціал країни, намагаються нав'язати думку про неможливість і згубність використання важелів впливу, зокрема держзакупівель, на розвиток промисловості.

Показуючи навперебій, як голову Медузи Горгони, Угоду про асоціацію Україна-ЄС і зобов'язання в рамках СОТ, вони до хрипоти, як казав Михайло Жванецький, «сперечаються про смак устриць і кокосових горіхів з тими, хто їх їв», переконуючи, що вболівають про майбутнє національних виробників. Про майбутнє тих, чиї товари з внутрішнього ринку витісняють імпортні аналоги, конкурентоспроможність яких, серед іншого, обумовлюється доступністю кредитів (при інфляційних процесах в Україні ставка рефінансування - 14,5%, тоді як в США - 1,25%, а в Єврозоні - 0,0%), а також різного роду стимулами, аж до безпосередньої фінансової підтримки з боку держави. Про майбутнє тих, кому на зовнішніх ринках закупівель світить червоне світло специфічних вимог місцевих регулюючих органів, наприклад, про наявність статусу «кваліфікований постачальник» або про сплату податків на території іншої країни.

Цікаво, про чиє майбутнє думали чиновники-апологети приєднання України до Угоди про державні закупівлі (GPA) в період, коли економіка країни демонструвала найгірші показники з часів фінансово-економічного кризи 2009 р.? Не потрібно бути Адамом Смітом, щоб зрозуміти, що військова агресія, анексія частини територій і ряду стратегічних виробництв, руйнування традиційних коопераційних зв'язків та ринків - не ті чинники, що підвищують конкурентоспроможність. Ігнорування цих фактів при узгодженні умов приєднання України до GPA призвело до того, що економіка була кинута на ринг з «важкоатлетами», у яких ВВП і додана вартість у промисловості в рази, а то і на порядок вище.

Ті, хто підписував GPA, вважаючи, що доля України - бути складальним заводом Європи, прекрасно розуміли, що звужують поле для маневрів у використанні інструментів стимулювання вітчизняного виробництва. А коли почалися спроби українського бізнесу «відстояти своє місце під сонцем», профільний заступник міністра Мінекономрозвитку заявив в Facebook, що «підтримка когось за допомогою закупівлі – це "гірше ніж злочин, це помилка".

Не претендуючи на істину в останній інстанції, розглянемо тиражовані міфи, пов'язані з «шкідливою» ідеєю підтримки національних виробників.

Міф 1. Країнам ЄС не притаманний протекціонізм.

Фінансово-економічна криза 2009 року та посилення конкуренції на ринку ЄС з боку Китаю, Індії, Бразилії спонукали уряди союзних держав до пошуку нових (або добре забутих) інструментів протекціонізму. В авангарді цього процесу стала Франція. У березні 2012 р. Ніколя Саркозі (Nicolas Sarkozy) в передвиборній риториці, заявив про необхідність введення Закону «Купуй європейське!» ("Buy European Act") за аналогіює з «Купуй американське» 1933 р. Мета проста - сприяти створенню робочих місць в промисловості, особливо малим і середнім підприємствам (МСП), які постраждали від економічного спаду.

Це давня політична позиція Франції, яка сягає початку 1990-х, часів Франсуа Міттерана. Ніколя Саркозі заявив, що Європа - єдиний регіон в світі, який не захищається, і проголосив: «Вільна торгівля - так! Недобросовісна конкуренція - ні! ». Його ключові меседжі - протекціоністські інструменти повинні дати компаніям, що здійснюють виробництво на території Європи, бенефіції в сфері європейських публічних фінансів і зарезервувати певну частину державних закупівель для європейських МСП. До речі Франція ще в 2009 р. внесла зміни в Закон про модернізацію економіки, де згідно ст.26 передбачено, що для ринку держзакупівель в сфері високих технологій ціна не є основним критерієм і встановлена ??10% преференція за ціною при ранжируванні за іншими критеріями.

Еммануель Макрон (Emmanuel Macron) в передвиборчій програмі його партії «Рухаємося!» («En marche!») актуалізував тему протекціонізму та захисту від глобалізації, наполягаючи на ухваленні Закону «Купуй європейське». Його положення передбачають, що компанії, які здійснюють не менше 50% свого виробництва в Європі, повинні мати перевагу в державних контрактах в ЄС (наприклад, в сфері залізниць та інфраструктури). І хоча Європейський комісар з питань конкурентоспроможності Юрки Катайнен (Jyrki Katainen) вказав, що проект в його нинішньому вигляді несумісний з європейськими правилами про державні закупівлі, Франція продовжує шукати союзників в цьому питанні, в першу чергу, в особі Німеччини. За повідомленням ВВС, Пані Ангела Меркель (Angela Merkel) відкрита до діалогу про Закон «Купуй європейське», який, за її словами, обмежить участь неєвропейських компаній в державних закупівлях всередині ЄС.

Як бачимо чиновники промислово розвинених країн або вже реалізують преференційний режим для місцевих виробників, які досягли певного рівня локалізації, або шукають для цього можливості. Для українських чиновників ця тема - табу і вони шукають причини. Але цифри - річ уперта. Якщо в США додана вартість у переробній промисловості на 1 робітника (2016 г.) - 123 503 дол., в Німеччині - 99 880 дол., у Франції - 88 477 дол., а в Україні - на порядок нижче - 10 001 дол., нескладно зрозуміти, якій країні невідкладно належить проваджувати заходи з нарощування виробничого потенціалу в інтересах розвитку своєї економіки.

Міф 2. Країни-учасниці GPA не мають преференційних режимів

Візьмемо наприклад Ізраїль, який в 1994 р. підписав GPA. На той момент ВВП на душу населення в країні складало 21 772 дол. (в пост.дол.США 2010). Маючи такі доходи Ізраїль домігся для себе в рамках даної угоди статусу країни, що розвивається. У Додатках до GPA, зокрема в замітці про офсет, розділ 1 (с), Ізраїль отримав наступний преференційний режим: держструктури в цілях розвитку вправі вимагати укладення офсетних угод з іноземними постачальниками у формі зустрічних закупівель ізраїльських компонентів в розмірі 35% вартості контракту, з поступовим зниженням протягом 13 років до 20%. Ця ставка діє і зараз. Офсетні закупівлі можуть здійснюватися в рамках виробничої кооперації і сприяють інвестуванню в ізраїльську промисловість і трансфер технологій.

Також під час держзакупівель в Ізраїлі діє преференційне коригування місцевого виробництва (Local Production Preference Amendment - LPP). За інформацією Управління державних закупівель (The Government Procurement Administration), в разі, якщо постачальники є резидентами Ізраїлю, береться до уваги додана вартість, створена на території країни. Якщо показник становить, щонайменше, 35%, постачальник отримує 15% преференції за ціною. Для підтвердження постачальників просять надати офіційну декларацію для кожного компонента, що має відношення до визначення рівня локалізації виробництва предмета закупівлі.

Україна приєдналася до GPA, коли ВВП на душу населення був на порядок нижче, ніж в Ізраїлі, - 2 829 дол. Чому при підписанні Угоди Україна не відстояла для себе преференцію на офсет?!

Міф 3. Україна не має права на введення інструментів підтримки національних виробників

Ті, хто турбується, що Україна отримає «купу проблем», вказують на зобов'язання перед СОТ і ЄС, зокрема, Угоду про державні закупівлі (GPA) (статтю ІІІ) та Угоду про асоціацію між Україною та ЄС (Глава 8, статті 148 і 151), але замовчують про можливості, передбачені цими документами.

По-перше, в Угоді про асоціацію в статті 148 дійсно констатується внесок недискримінаційного тендерного процесу на сталий економічний розвиток і визначається в якості мети взаємне поступове відкриття ринків закупівель, з чим не можна не погодитися. Апелюючи до статті 151, опоненти посилаються на частину першу п. 8 «Замовник не висуває умов, які можуть призвести до прямої або непрямої дискримінації економічних операторів іншої Сторони ...», але ігнорують частину другу: «Незважаючи на вищезазначене, у випадках, коли це виправдано конкретними обставинами договору, від учасника-переможця може вимагатися створення певної господарської інфраструктури в місці виконання контракту.». Водночас Стаття 472 передбачає: «Ніщо в цій Угоді не перешкоджає Стороні вживати будь-яких заходів: с) які вона вважає необхідними для забезпечення власної безпеки, у випадку серйозних внутрішніх безпорядків, які порушують закон і громадський порядок, під час війни або серйозного міжнародного напруження, яке становить загрозу війни, або для виконання взятих на себе зобов’язань з підтримання миру та міжнародної безпеки».

Хто з опонентів готовий взяти на себе відповідальність стверджувати, що в Україні немає обставин, передбачених Статтею 472?

По-друге, в статті ІІІ, п. 4 Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) дійсно містяться зобов'язання про не порушення принципу національного режиму і заборонені відмінності в сприянні між іноземними товарами і вітчизняними. У той же час положення статті XXI ГАТТ "Винятки з міркувань безпеки" говорить: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися ... (b) як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, ... ( iii) що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах;».

Україна нічим не обмежена в праві використовувати ці інструменти.

Професор права Роджер Р.Альфорд (Roger P. Alford) констатує: «... в кінцевому підсумку, незважаючи на велику кількість криз, які зачіпають безпеку і опинялися перед поглядом ГАТТ / СОТ - план Маршалла, фолклендська війна, доктрина Рейгана, війна в Югославії, вторинний бойкот Куби, бойкот Ліги арабських держав щодо Ізраїлю, не було жодного випадку, коли виключення з міркувань національної безпеки було предметом судового розгляду. Причиною тому є визнання державами-учасниками питань національної безпеки як сфери одноосібного розсуду».

Маартен Смеетс (Maarten Smeets), будучи радником СОТ, висловлював таку позицію: «Що таке «суттєві інтереси безпеки», не визначено в Генеральній угоді і залишається на розсуд членів. Дебати в Раді СОТ показують, що прийняття твердої концепції небажане, скоріше вона повинна залишатися відносно відкритою, щоб враховувати різні ситуації, які в іншому випадку будуть виключені з угоди».

По-третє, Угода про державні закупівлі в статті III.1 (а) дійсно передбачає, що всім продуктам, послугам і постачальникам з інших країн повинні бути негайно і беззастережно надані не менш сприятливі умови, ніж вітчизняним в процедурах державних закупівель, а Стаття ХХІІ визначає процедуру врегулювання суперечок відповідно до правил СОТ. У той же час опоненти вперто «не помічають» в GPA Статтю V «Спеціальний і диференційний режим для країн, що розвиваються», де п.1 говорить: «З метою реалізації положень цієї Угоди, Сторони зобов'язані належним чином, із застосуванням норм цієї Статті, брати до уваги розвиток, фінансові та торговельні потреби країн, що розвиваються, зокрема менш розвинених країн, у їхніх потребах щодо:

(a) захисту їх позиції щодо платіжного балансу та забезпечення рівня резервів, необхідних для реалізації програм економічного розвитку;

(b) підтримки створення й розвитку вітчизняних галузей промисловості, включаючи розвиток малого підприємництва й присадибного господарства у сільських або відсталих районах; а також економічного розвитку інших секторів економіки;

(c) підтримки промислових підприємств протягом часу їх повної або часткової залежності від державних закупівель;».

Що стосується статусу України як країни, що розвивається. Світова Організація Торгівлі вказує, що «в СОТ немає визначення «розвинені країни» і «країни, що розвиваються» - члени СОТ самоідентифікуються. При цьому інші члени можуть оскаржити рішення члена СОТ використати положення, передбачені для країн, що розвиваються». Згідно з Угодою про асоціацію ЄС і України, в статті 43 «Країна, що розвивається» зазначено: «У тій мірі, наскільки Україна визнається країною, що розвивається (для цілей цієї статті для визначення країни як такої, що розвивається, мають братися до уваги списки, видані такими міжнародними організаціями, як Світовий банк, Організація економічного співробітництва і розвитку (далі - ОЕСР) або Міжнародний валютний фонд (далі - МВФ) тощо) ... ». МВФ в своїх звітах World Economic Outlook розглядає Україну в категорії «Emerging Market and Developing Economies». Яку ще довідку має показати реформаторам «пан Гімалайський»? У статті V, п.3 GPA сказано: «З метою забезпечення здатності дотримання цієї Угоди країнами, що розвиваються, на умовах, які відповідають їх розвитку, фінансовим й торговельним потребам, цілі, перелічені у параграфі 1, повинні бути належним чином взяті до уваги в ході переговорів щодо державних закупівель країн, що розвиваються, з метою їх охоплення режимом правового регулювання цієї Угоди».

Якщо Ізраїль і Республіка Корея при проведенні переговорів скористалися нормами Статті V і домоглися преференцій як країни, що розвиваються, чому при підписанні GPA Україна не відстояла свої національні інтереси ?!

Щоб дійти до мети, треба перш за все йти (Бальзак)

У той час, коли чиновники працюють в стилі «закордон нам допоможе» і очікують черговий транш МВФ у розмірі 1,9 млрд дол., чи не час згадати, що сумарна вартість укладених договорів в межах публічних закупівель за 2016 рік перевищила 10 млрд. дол.? ! Необхідно змусити гроші платників податків працювати на вітчизняну економіку, а не створювати умови для їх виведення за кордон.

У той час як величезні кошти спрямовуються на забезпечення оборони і безпеки нашої країни, державні закупівлі залишилися чи не єдиним дієвим інструментом впливу на розвиток економіки, збереження робочих місць, нарощування обсягів виробництва і наповнення бюджету. Розуміючи це, ще рік тому Прем'єр-міністр України дав доручення (№47258 / 0 / 1-16 від 19.12.2016 р.) за результатами засідання Нацкомітету з промислового розвитку розробити та подати Кабінетові Міністрів проект нормативно-правового акту в частині максимального залучення вітчизняного виробника до реалізації державних закупівель з акцентом на рівень локалізації, наявність виробничих та сервісних потужностей. Експертами Нацкомітету було підготовлено відповідні документи та направлено в профільний департамент Мінекономрозвитку.

Оскільки реакції не відбулось, Прем'єр-міністр України вдруге дав доручення (№17408 / 0 / 1-17 від 28.04.2017 р.): «... в рамках гармонізації системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС підготувати та подати на розгляд Кабінету Міністрів пропозиції про внесення змін до Закону України «Про державні закупівлі» в частині введення: кваліфікаційних критеріїв, заснованих на вартості життєвого циклу; питомої ваги цінового критерію; цінових преференцій при закупівлі продукції національних виробників, що має складний або спеціалізований характер; довгострокових контрактів при здійсненні закупівлі продукції, що має складний або спеціалізований характер і є інноваційною». Відбулася ціла низка засідань під керівництвом Першого віце-прем'єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі, на які були запрошені і чиновники, відповідальні за держзакупівлі, і представники бізнесу, які на власних прикладах демонстрували, що профільний закон потребує удосконалення.

Але, як виявилося, у держслужбовців, відповідальних за держзакупівлі, «своя думка» - відмінна від думки керівництва. Вона була продемонстрована в листопаді 2017 року на засіданні Урядового комітету з питань економічної, фінансової та правової політики. Профільний заступник міністра представив законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про державні закупівлі» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення питань державних закупівель», де ані натяку на виконання зазначених доручень. Але ж їх своєчасне виконання запобігло б негативним процесам в системі державних закупівель, обумовленим діяльністю компаній, що мають на меті загальмувати процедури закупівель, намагаючись заволодіти замовленням або не допустити завершення тендерної процедури укладенням договорів. В результаті таких дій промислові підприємства вже зазнали мільйонних збитків через накопичення придбаних і не використаних сировини і матеріалів, а їх персонал пакує валізи, розмірковуючи, куди мігрувати з України в пошуках роботи. Можна було уникнути і скандалів із закупівлями палива для Міноборони, шкільних автобусів з країни-агресора, польських трамвайних вагонів і дизель-поїздів. Не були б зірвані тендери Укрзалізниці на поставку продукції вагонобудівників, металургів, підприємств по виготовленню електричного, транспортного обладнання, вугільної промисловості, інших матеріалів, комплектуючих і товарів.

Коли знімати капелюхи і оголювати голови, в очікуванні винесення тіла? Адже невиконання доручень, враховуючи заподіяну шкоду охоронюваним законом інтересам держави і окремих юридичних осіб і громадян, мають ознаки правопорушення, що підпадають під дію статті 367 КК «Службова недбалість», а навмисне і свідоме ігнорування службових обов'язків, враховуючи заподіяну шкоду охоронюваним законом інтересам держави і окремих юридичних осіб і громадян, а також зважаючи на вигоди, які отримують «треті особи», мають ознаки правопорушення, що підпадають під дію статті 364 КК - зловживання владою або службовим становищем.

Безумовно, законопроект "Купуй українське" далекий від досконалості за змістом, але близький прихильникам промислового відродження України по суті. Необхідно перейти від голослівного шельмування до розроблення конструктивних підходів з реалізації ідеї надання преференцій тим, хто в Україні не на словах забезпечує економічну і соціальною стабільність.

Ця тема по своїй гостроті цілком може стати предметом загальнонаціонального діалогу. Немає сумнівів в тому, що шлях України в «клуб багатих країн» проходить виключно через розвиток промисловості і посилення ролі держави в управлінні цим процесом. Від вироблення системи дієвих інструментів становлення конкурентоспроможної індустрії залежить не тільки економічний розвиток і добробут, а й національна безпека.